Le Canada peut-il devenir "membre associé" de l’Union européenne?
Récemment, devant le Parlement européen, Ursula von der Leyen a proposé au Premier ministre canadien de faire de son pays le premier « membre associé » de l'Union européenne. Une annonce spectaculaire, intervenue alors qu'Ottawa et Bruxelles cherchent, chacun de leur côté, à se déprendre d'un partenaire américain devenu hostile. Mais ce statut d'associé ne figure dans aucun traité et l'article 49 du TUE réserve l'adhésion aux États européens. Il reste donc à savoir ce que la Commission fera de cette annonce, alors qu'un sommet UE-Canada est attendu à Montréal fin octobre.
Une annonce-surprise
Le 16 septembre 2026 à Strasbourg, la Présidente de la Commission européenne a invité le Premier ministre canadien Mark Carney à assister à son discours annuel sur l'état de l'Union devant le Parlement européen. Durant son intervention, elle lui a proposé de « travailler avec (lui) pour ouvrir la porte au Canada afin qu’il devienne le premier membre associé de l'Union européenne ». L'annonce a été longuement applaudie par les députés, et s'inscrit dans le cadre d'une « Alliance pour l'avenir » UE-Canada, censée dépasser l’accord de libre-échange (CETA) en vigueur depuis 2019. L’alliance pourrait couvrir des sujets tels que la défense, l'Arctique, l'énergie, les minerais critiques, l'IA et la cybersécurité, voire la libre circulation des personnes. Cette proposition inédite intervient dans le contexte des tensions entre l’Union et les Etats-Unis, et de la quasi rupture entre le Canada et son voisin. Rappelons que Donald Trump a menacé à plusieurs reprises de faire du Canada le « 51ème État » des Etats-Unis, sans solliciter l’avis des Canadiens, lancé une guerre tarifaire contre le pays et multiplié les propos hostiles ou insultants à l’endroit de ses leaders. Dans ce contexte, Ottawa cherche à diversifier ses partenariats et ses alliances, et un Canadien sur deux se déclare désormais favorable à une adhésion de son pays à l'UE.
Des intérêts qui convergent…
L’initiative de la Présidente de la Commission a surpris, d’autant qu’elle ne semble pas avoir pris la peine de recueillir l’avis de l’ensemble des États membres. Cette proposition n’est pas pour autant une lubie ou un coup de com, car elle répond à trois données objectives.
D’abord, les relations entre l’UE et le Canada sont anciennes et importantes. Les deux blocs partagent les mêmes valeurs et sont proches d’un point de vue historique, culturel et linguistique. Le CETA – accord de libre échange et de coopération entre l’UE et le Canada, en vigueur depuis 2019 – est l’un des traités internationaux de l’UE les plus ambitieux. L’hypothèse d’un rapprochement avec le Canada n’est d’ailleurs pas nouvelle, notamment du côté de ceux qui considèrent que l’intégration européenne est une question d’objectifs et de valeurs, et non de géographie. Ainsi, à l’époque où le Québec a envisagé de quitter la fédération canadienne (référendum du 30 octobre 1995, gagné de justesse par les opposants à la mesure), l’hypothèse d’une entrée du Québec dans l’Union avait déjà été envisagée. Ce rapprochement avait aussi été évoqué par M. Carney à Davos le 20 janvier 2026.
En deuxième lieu, l’Union et le Canada ont de nombreux intérêts communs – économiques, stratégiques, politiques, commerciaux – tout particulièrement dans le contexte de leurs tensions avec Donald Trump. Les deux blocs doivent notamment trouver des partenaires alternatifs aux Etats-Unis, afin de limiter les risques liés à des échanges économiques et des alliances trop largement dépendantes d’un partenaire peu fiable, voire hostile. C’est particulièrement crucial pour le Canada, puisque les flux avec Etats-Unis représentent 70% de son commerce extérieur, que la frontière entre les deux pays fait près de 9.000 km, et que le Canada n’a pas d’autre voisin.
Enfin, il y a les évolutions de l’ordre mondial. Les Etats-Unis, notamment depuis la réélection de Donald Trump, le déstabilisent en se retirant des organisations internationales, en menaçant de quitter l’OTAN et de rapatrier ses troupes présentes en Europe, et en remettant en cause les fondamentaux des relations internationales hérités de la fin de la seconde guerre mondiale – respect des frontières et de la souveraineté des Etats, autorité des traités, arbitrage des conflits par des instances internationales, primat de la diplomatie sur la force... Donald Trump a, à plusieurs reprises, présenté l’UE et le Canada comme les pires ennemis de son pays, tandis qu’il adoptait des positions particulièrement conciliantes à l’égard de la Russie, de la Chine ou encore de la Corée du Nord… Dans ce contexte nouveau, qui remet en cause la notion même d’Occident et les grands équilibres géopolitiques, si l’Union européenne ne veut pas devenir un simple géant commercial sans influence globale, elle n’a d’autre choix que de prendre la tête d’une coalition de puissances dites « moyennes », attachées au multilatéralisme, au respect des traités, à celui des frontières et des souverainetés, aux valeurs démocratiques et aux droits fondamentaux, et à la volonté de fonder les relations internationales sur une coopération pacifique entre les États et les blocs.
Un statut « d’associé » qui n’existe pas…
La difficulté de la proposition de Mme Von der Leyen est que le statut de « membre associé » ne figure dans aucun traité européen, et que l'article 49 du traité sur l’Union européenne réserve l'adhésion aux « États européens », ce qui exclut de facto le Canada. Pour lui donner de la substance, il faudrait donc réformer les traités ou bricoler une solution ad hoc.
Une réforme des traités, visant à définir le statut de membre associé ou à permettre l’adhésion d’un État non-européen, semble improbable. Car c’est un interminable parcours du combattant, qui exige de réunir une Convention, d’obtenir un consensus parmi les 27 et de faire ratifier le nouveau traité par l’ensemble des États membres – par voie parlementaire ou référendaire. La réouverture des négociations sur les traités comporterait aussi le risque d’une remise en cause de certains acquis de l’intégration européenne – procédures décisionnelles ou compétences.
Une autre solution consisterait à utiliser l'article 217 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui permet des « accords d'association » impliquant des droits et obligations réciproques. De tels accords existent déjà avec six pays des Balkans occidentaux, avec l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie, avec huit pays de la Méditerranée, ainsi qu’avec la Turquie, le Chili, six pays d’Amérique centrale, et le Mexique. Ce statut n’offre cependant pas d’accès aux instances de décision européenne, et s’est révélé pour l’heure assez limité dans son ampleur.
Le partenariat avec le Canada pourrait enfin prendre la forme d’une révision du CETA. Toutefois, si elle devait inclure des éléments sur l’énergie, l’IA, la sécurité, les services financiers ou encore la libre circulation des personnes, il s’agirait d’un « accord mixte » qui, au contraire d’un simple accord commercial, exigerait l’unanimité des États membres au Conseil et une ratification par tous les parlements nationaux. Or, le CETA, qui est entré en vigueur de manière « anticipée » en 2019, n’a toujours pas été ratifié par les parlements de dix États. Le Sénat français a notamment fait savoir qu’il s’y opposait. C’est donc un processus délicat et incertain, que la Commission cherchera sans doute à éviter.
Sitôt après le discours de Mme von der Leyen, la Commission a ainsi précisé que le statut de membre associé « n'est pas concrétisé » et qu’il ne s'agit pas d'une adhésion. Mark Carney a aussi reconnu que les négociations « n'en sont qu'à leurs débuts », s'engageant à soumettre leur résultat à un vote au Parlement canadien.
Mais qui a déjà été envisagé…
Alors, l’annonce de Mme von der Leyen n’est-elle qu’un coup de com ? Non, car l’idée même de « membre associé » n’est pas nouvelle.
Le rapport franco-allemand, dit du « Groupe des Douze », dont l’auteur de ces lignes a été corapporteur, avait proposé en septembre 2023 de créer un statut de membre associé, afin d’institutionaliser la relation de l’Union avec les États qui gravitent dans son orbite sans en être membre (Suisse, Norvège, Royaume-Uni, Islande, Turquie, micro-états…) et d’offrir des bénéfices aux dix États dont la candidature a été officiellement reconnue par l’Union, sans attendre leur adhésion plénière. Ce statut d’associé offrirait un accès à certaines politiques (par exemple au marché intérieur) en échange du respect des principes et valeurs de l’Union, et se traduirait par la participation à des réunions du Conseil de l’Union sans droit de vote.
L’idée avait été rappelée par le chancelier allemand Friedrich Merz en mai dernier au sujet de l’Ukraine. Elle pourrait être étendue à des pays non européens avec lesquels l’Union entretient des liens étroits et qui partagent ses valeurs, ses objectifs et son mode d’organisation politique.
Quelles suites pour cette annonce ?
L’annonce de Mme von der Leyen a suscité un certain émoi. Au Canada, où elle a rencontré de nombreuses réactions positives, mais aussi quelques interrogations. Aux Etats-Unis, elle a déclenché le courroux de Donald Trump, qui a qualifié le projet de « ridicule » et menacé d'imposer des droits de douane « très importants » à l’Union européenne, voire d'interrompre certains échanges avec elle, si le projet était mené à son terme. En Europe, la perspective de cet accord d’association a relancé les réflexions sur le périmètre de l’Union. L’Australie s’est dit intéressée par cette perspective, car elle est également orpheline de sa relation privilégiée avec les Etats-Unis. La Commission ne peut donc se contenter de cette annonce, et doit lui donner de la substance.
Les perspectives sont incertaines, mais il y a tout lieu de croire que l’annonce sera suivie d’effets. En effet, Paris et Berlin ont réagi positivement, ce qui laisse penser que les autorités des deux pays avaient donné leur aval avant l'annonce. Cela garantit un certain soutien à l’initiative au sein du Conseil européen, ce qui est crucial. Un sommet UE-Canada est prévu à Montréal fin octobre 2026. Il sera sans doute l’occasion de donner plus d’informations sur ce partenariat, voire d’amorcer les négociations sur ses contours.
Pour l’heure, l'annonce est un geste politique fort, un message à Washington et un pari sur la souveraineté canadienne. Un approfondissement réel de la relation, par des initiatives concrète, a de bonnes chances d'aboutir. En revanche, la création d’un statut de « membre associé » par les traités ne semble pas possible à moyen terme. Comme on l’a indiqué, c’est un processus long et semé d’embûches, et les Européens auront sans doute du mal à s'entendre sur la définition précise du statut. Certains craindront peut-être aussi l’afflux de prétendants. Quant aux États candidats à l’entrée dans l’Union, ils pourraient redouter d’être relégués dans une sorte de seconde division, qui éloignerait la perspective d’une adhésion plein et entière.
Olivier Costa
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